Правове регулювання державної допомоги в Європейському Союзі та Україні: питання теорії та практики застосування

Фокіна Н. В. Правове регулювання державної допомоги в Європейському Союзі та Україні: питання теорії та практики застосування : дис. … д-ра філософії : 293 Міжнародне право / Фокіна Наталя Володимирівна. – Київ, 2024. – 254 с.

Дисертаційна робота одна з перших, в якій здійснюється комплексне дослідження формування інституту державної допомоги суб’єктам господарювання в ЄС та Україні та надаються теоретико-практичні пропозиції щодо функціонування зазначеного інституту і моніторингу та контролю за наданням державної допомоги суб’єктам господарювання в Україні.
Вибір теми зумовлений важливістю регулювання розподілення та спрямування державних ресурсів в рамках сучасної системи конкуренційного права, безпосереднім впливом надання державних ресурсів на конкурентоспроможність суб’єктів господарювання; необхідністю правильного використання державних ресурсів та недопущення спотворення конкуренції на світовому, регіональному та національному ринках.
Автором отримано нові результати у вигляді наукових висновків щодо усвідомлення правової природи та визначення елементів державної допомоги суб’єктам господарювання та її впливу на економіку та конкуренцію, визначення теоретико-практичних підходів належної імплементації цього правового інституту у правову систему України, кваліфікації заходів на предмет наявності державної допомоги та відповідну практику конкуренційних відомств та судів в ЄС та Україні.
Аргументовано необхідність ефективного функціонування інституту державної допомоги в Україні на основі acquis ЄС як міжнародного інтеграційного об’єднання та передового досвіду держав-членів ЄС з метою забезпечення реалізації цілей конкуренційної політики, дотримання законодавства про захист економічної конкуренції, недопущення селективного ставлення до суб’єктів господарювання, надання недопустимих переваг та спотворення і викривлення конкуренції.
Доведено, що в регулюванні інституту державної допомоги присутній симбіоз трьох теорій – неоліберальної, кейнсіанства та соціальної економіки, адже з одного боку держава повинна забезпечити недопущення надання вибіркових переваг певним суб’єктам господарювання, а з іншого боку – підтримувати належні механізми функціонування ринкової економіки. При цьому допускається надання державної підтримки та допомоги відповідно до встановлених в законодавстві критеріїв, коли ринок не спроможний забезпечити відповідну діяльність (market failure), що часто пов’язано з соціально значимими галузями та цілями.
Встановлено, що Європейський Союз був і значною мірою залишається унікальним міжнародним інтеграційним об’єднанням, яке здійснює регулювання та правозастосування у сфері державної допомоги. Не існує схожих моделей і прецедентів такого моніторингу спрямування та використання державних ресурсів в рамках економічної діяльності суб’єктів господарювання. Для інституту державної допомоги тлумачення та застосування певних концепцій Судом Європейського Союзу має ключове значення з огляду на те, що: 1) деякі поняття не були визначені в первинному чи вторинному законодавстві ЄС та 2) спостерігається збільшення важливості судової практики Суду ЄС в цілому. В ЄС розрізняють два види правозастосування норм державної допомоги – державне та приватне. Публічне правозастосування здійснюється в рамках Європейської комісії, тоді як позови, подані до національних судів, вважаються приватним правозастосуванням.
Обґрунтовано, що у ДФЄС визначено загальний принцип несумісності державної допомоги, недопустимості надання державної допомоги, якщо вона «спотворює або загрожує можливим спотворенням конкуренції, якщо вона створює переваги для певних суб’єктів господарювання або виробництва певних товарів, і це впливає на торгівлю між державами-членами». З огляду на об’єктивне тлумачення статті ч. 1 107 ДФЄС державна допомога буде тлумачитися як несумісна з внутрішнім ринком незалежно від цілей або причин надання допомоги. При аналізі заходу допомоги важливі його наслідки. Незважаючи на загальну заборону надання державної допомоги, за деяких умов втручання держави є необхідним для належного функціонування та справедливої економіки. Підстави визнання державної допомоги сумісною із внутрішнім ринком закріплено в установчих договорах ЄС та вторинному законодавстві. При оцінці заходів на предмет допустимості державної допомоги національні конкуренційні відомства та Європейська комісія перевіряють наявність позитивного впливу допомоги, а також доцільність, пропорційність і стимулюючий вплив допомоги. Щоб запобігти негативним невиправданим викривленням конкуренції, Європейська комісія перевіряє наявність інших інструментів та механізмів допомоги, що менш викривлюють чи спотворюють конкуренцію для того, щоб досягти того ж результату.
Запропоновано концептуальні засади функціонування інституту державної допомоги в Україні, які ґрунтуються на елементах acquis ЄС, враховують стан розвитку економіки в Україні, а також потребу забезпечити економічну доцільність щодо надання суб’єктам господарювання державної допомоги з метою виправлення неможливості ринкового регулювання (market failure) та гарантування рівноправного ставлення і рівних можливостей суб’єктам господарювання отримувати державну допомогу незалежно від організаційно-правової форми та інших формальних критеріїв.
Обґрунтовано прямий зв’язок між формуванням інституту державної допомоги в Україні та участі України в міжнародних організаціях та міжнародних інтеграційних об’єднаннях і закріплення в вітчизняному законодавстві суті положень, викладених у відповідних міжнародно-правових договорах через тенденцію європеїзації права.
Запропоновано на законодавчому рівні закріпити, що законодавство про захист економічної конкуренції охоплює Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» та ухвалених на його основі інших нормативно-правових актів, якими передбачається системний підхід до захисту економічної конкуренції та забезпечити чітке розмежування повноважень між АМКУ та КМУ щодо ухвалення підзаконних актів про державну допомогу з метою комплексної реалізації конкуренційної політики відповідно до acquis ЄС.
Визначено пріоритети щодо правозастосування на рівні АМКУ з метою ефективного використання ресурсів за прикладом модернізації інституту державної допомоги в ЄС, а саме: заохотити «великих» надавачів повідомляти про державну допомогу, яку вони надають, щоб ресурси АМКУ було використано на найважливіші справи, що потенційно можуть суттєво викривляти конкуренцію.
Запропоновано спонукати надавачів державної допомоги попередньо співпрацювати з АМКУ щодо заходів, які можуть вважатися державною допомогою, щоб уникнути громіздких процедур розгляду справ про державну допомогу та уникнути потреби повертати незаконно надану державну допомогу.
Доведено, що більшість рішень про недопустиму державну допомогу постають у правах про надання послуг загального економічного інтересу. Встановлено, що АМКУ та суди у відповідних рішеннях найчастіше посилаються на рішення Суду ЄС у справі Altmark, проте по-різному підходять до аналізу висновків у справі Altmark. Комплексно досліджено рішення АМКУ про незаконність державної допомоги та її повернення. В результаті дослідження встановлено, що: під час обґрунтування своїх рішень АМКУ дуже детально та послідовно аналізував положення acquis ЄС щодо державної допомоги, зокрема, концепції обґрунтованих витрат в частині компенсації за послуги загального економічного інтересу.
Проведено комплексне дослідження національної судової практики щодо справ про оскарження рішень АМКУ в частині: 1) кваліфікації суб’єктів як суб’єктів господарювання; 2) кваліфікації заходів як державної допомоги; 2) кваліфікації державної допомоги як незаконно наданої та такої, що підлягає поверненню.
Отримано висновки, що: 1) суди України переважно виносили рішення на користь скаржника та не погоджувалися із кваліфікацією АМКУ заходів як таких, що становлять державну допомогу або незаконну державну допомогу; 2) набагато більше уваги було приділено аналізу законодавства України, що напряму не стосувалося питання державної допомоги, а скоріше стосувалося визначення статусу комунальних підприємств як замовників; 3) суди України при кваліфікації суб’єктів як суб’єктів господарювання керувалися положеннями національного законодавства та дійшли висновку, що з огляду на державну чи комунальну форму власності суб’єкти не є суб’єктами господарювання. Такий підхід відрізняється від функціонального підходу Європейського Союзу до питання державної допомоги в частині практики Суду ЄС щодо автономного поняття «суб’єкт господарювання», що визначається на основі того, чи має місце «економічна діяльність» у діяльності відповідного суб’єкта. Отже, у правовій системі України тлумачення поняття «суб’єкт господарювання» переважно ґрунтувалося на положеннях національного законодавства, а саме форми власності, а не acquis ЄС. В ЄС це поняття «суб’єкт господарювання» автономне й функціональне та поширюється на суб’єктів незалежно від форми власності чи способу фінансування.
На основі дослідження, аналізу та узагальнення доктрини та практики ЄС, а також практики правозастосування АМКУ та судами України щодо функціонування інституту державної допомоги сформульовано пропозиції про внесення змін та доповнень щодо державної допомоги до: Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», Закону України «Про Антимонопольний комітет України», «Про захист економічної конкуренції».