Розподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності

У дисертації на основі досліджень розкрито окремі пропозиції до розв’язання актуального наукового завдання в галузі знань 28 «Публічне управління та адміністрування», у частині науково-теоретичного обґрунтування особливостей розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх системних взаємозв’язків та надання методичних і практичних пропозицій по вдосконаленню організаційно-правового механізму реалізації принципу субсидіарності при розподілі владних повноважень.
Перший розділ роботи присвячено узагальненню й уточненню теоретичних засад розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Здійснено науково-теоретичне обґрунтування визначення сутності категорій «децентралізація влади» та «субсидіарність», наведено визначення особливостей діяльності та проаналізовано взаємодію органів виконавчої влади та місцевого самоврядування (на засадах принципу субсидіарності). Проведено аналіз та здійснено оцінку зарубіжного досвіду процесів децентралізації влади та визначено окремі можливості його адаптації для України.
На підставі аналізу наукових джерел установлено, що підходи до визначення поняття «децентралізація» в категорійно-понятійних межах науки державного управління не мають сталого визначення, найбільша розбіжність стосується трактування процесу передачі владних повноважень, його природи та форм: демократичної, правової, адміністративної, політичної та фіскальної.
Узагальнено, що категорія «децентралізація» зазвичай трактується як делегування органам місцевого самоврядування від державних органів влади сукупності інституційних, правових, інформаційних та інших заходів, пов’язаних з виконанням управлінських функцій для організації життєдіяльності територіальних громад. Повнота визначення залежить від ступеню узагальнення тих означень та функцій, які позиціонують дослідники чи вимоги нормативно-правового поля.
Розкрито сутність та обґрунтовано актуальність застосування принципу субсидіарності у взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Повнота застосування цього принципу зумовлена реформуванням та створенням нової основи адміністративно-територіального устрою, який передбачає укрупнення громад, ліквідацію та створення районів субрегіонального рівня, передачу повноважень від органів державної влади вищого рівня до органів нижчого рівня при розподілі повноважень.
Встановлено, що принцип субсидіарності формує достатньо чітку схему розподілу функцій: проблеми, які громадяни можуть вирішити за допомогою інших громадян або приватних компаній; послуги, що можуть бути реалізовані органом місцевого самоврядування; послуги, що не можуть бути реалізовані на місцевому рівні і вирішення яких здійснюється на субрегіональному або регіональному рівнях. Потреба досліджень розмежування владних повноважень обумовлена факторами: політичної та юридичної конкурентної відповідальності цих органів влади; необхідністю дотримання встановленого Конституцією балансу, пов’язаного з виконанням повноважень; відсутністю механізмів чіткого розподілу сфер компетенцій; недосконалої нормативно-правової бази, дублюванні повноважень органів.
Обґрунтовано види взаємодії, що виникає між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при розподілі повноважень, виконанні власних та делегованих повноважень: координаційна, субординційна і реординаційна, метою яких є об’єднання зусиль для вирішення загальних проблем публічного управління та завдань суспільства.
Здійснено періодизацію формування нормативно-правової бази забезпечення системи розподілу повноважень державної влади з виокремленням трьох етапів: формування ієрархії структури органів публічної влади з розподілом повноважень (2014-2016 рр.); розвиток адміністративного етапу розподілу повноважень згідно з реформою управління (2016-2020 рр.); реалізація територіальної політики децентралізації управління (2020-2022 рр.).
Ефективна взаємодія місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування полягає у: зміні деяких делегованих повноважень органів місцевого самоврядування у самоврядні, з метою уникнення дублювання цих повноважень; напрацюванні механізмів розмежування і співвідношення компетенцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; зміні структури органів виконавчої влади відповідно до нового адміністративно-територіального устрою та закріпленні за ними наглядових функцій; формуванні на субрегіональному та регіональному рівні координаційних рад з питань взаємодії.
Зважаючи на те, що передові країни світу мають усталені традиції проведення реформ децентралізації, які достатньо апробовані, їх досвід для нашої держави є джерелом вивчення та можливої адаптації. Визначено, що утворення самоврядних одиниць в Україні має враховувати основні критерії цього досвіду через історичний контекст, економічні умови, географічні та демографічні складові, екологічні особливості та культурні фактори. Завдяки опрацюванню та адаптації наукою та практикою зарубіжного досвіду при формуванні Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, стало можливим отримання зарубіжного фінансування для підтримки реформи децентралізації в Україні.
З врахуванням зарубіжного досвіду обґрунтовано, що взаємодія в контексті розподілу повноважень за принципом субсидіарності найбільш ефективна на рівнях: місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів влади та сільських, міських рад; місцевих державних адміністрацій і районних обласних рад; місцевої державної адміністрації та органу місцевого самоврядування за умови впровадження інституту префекта, наділеного повноваженнями припиненням дії рішення ради.
У другому розділі здійснено аналіз складових процесу децентралізації влади в Україні та їх впливу на розподіл повноважень між рівнями влади. Здійснено загальну оцінку впливу реформи децентралізації влади на розподіл повноважень між її структурними складовими. Визначено сучасний стан та проблеми розмежування повноважень між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування. Запропоновано функціональну модель розподілу повноважень через основні форми взаємодії владних органів та правові інструменти.
Проаналізовано зміни адміністративно-територіального устрою України за період незалежності, з акцентом на періоді активної фази реформ. Аналіз тенденцій розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за 2015-2023 рр. свідчить, що завдяки реформі децентралізації за станом на 2023 рік було створено 1469 ОТГ, що в 6,5 раз вище рівня 2015 р. Найбільш вагомим показником оцінки реформи децентралізації є делегування фіскальних повноважень, зміна принципів формування місцевих бюджетів, зокрема доходів територіальних громад.
Встановлено, що сучасний стан розмежування повноважень між органами влади має особливості: конституційні, адміністративно-правові та нормативні, які в сукупності впливають на розмежування повноважень, визначають адміністративно-територіальний устрій, орієнтованість на централізацію або децентралізацію влади.
Уточнено, що найбільш поширеною причиною управлінської кризи є консервування диспропорційності в адміністративно-територіальному устрої України, оскільки він породжує нераціональність організації влади на певних територіях, спричиняючи порушення важливого принципу повсюдності влади, а стан перебування одного населеного пункту у юрисдикції іншого породжує конфлікт компетенцій, що фактично призводить до двовладдя.
Визначено, що критерії розмежування повноважень між органами влади дають можливість визначити вектор подальших змін законодавства, вдосконалення практики його реалізації, напрацювання нормативних положень, які стануть одним з чинників подальшого вдосконалення процесу розмежування повноважень на принципах субсидіарності.
Побудовано функціональну модель розподілу повноважень між органами влади, з врахуванням нового адміністративно-територіального устрою України та стану реалізації принципу субсидіарності. Доведено необхідність прийняття спеціального Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України» для повноцінної реалізації нагромадженого досвіду в нормативно-правових актах щодо адміністративно-територіального устрою України, реформування виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування та продовження реформи децентралізації.
У третьому розділі роботи надано пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування містяться. Запропоновано методичні підходи до ефективного розподілу повноважень між органами державної та місцевої влади за принципом субсидіарності на основі чинного нормативного поля. Узагальнено особливості розподілу владних повноважень в умовах воєнного стану.
Визначено, що вдосконалення підходів до розмежування повноважень між органами влади потребує заходів, які корелюють із формуванням нового адміністративно-територіального устрою та сприяють зростанню фінансової стійкості територіальних громад. Необхідно на методичному рівні унормувати перелік повноважень, які можуть і які не можуть бути делегованими.
Територіальна організація влади в контексті розподілу повноважень і відповідальності за рівнями управління як місцевих органів виконавчої влади так і органів місцевого самоврядування, має оптимізувати спроможність держави щодо: надання якісних послуг громадянам, створення умов для ефективної економічної діяльності, формування гідного рівня соціального забезпечення, жорсткого дотримання екологічних умов проживання та діяльності населення, розбудови міжнародного співробітництва тощо.
У світлі загроз світовій демократії, порушення норм міжнародного права та загальносвітової кризи, що спричинив російський напад на Україну, встановлено необхідність розширення компетенції місцевого самоврядування через делегування його органам частини державних повноважень. Практика свідчить, що саме ця умова забезпечила стійкість влади на регіональному і місцевому рівнях та дозволила вистояти державі у найбільш складні періоди.
Систематизовано основні виклики воєнного стану до реформи децентралізації: глибока втрата економічної та фінансової спроможностей громад у зв’язку воєнними діями та їхнім руйнівним впливом на економіку; обмеження доступу до фінансових та матеріальних ресурсів у зв’язку воєнними діями; криза комунальної інфраструктури у зв’язку з руйнуванням об’єктів критичної інфраструктури; суспільна недовіра до органів державної влади; кадрова криза у зв’язку з еміграцією , мобілізацією та перетіканням кадрів; криза соціальної інтеграції в територіальних громадах; демографічна кризи тощо.
Запропоновано внести зміни до законодавства, що формують механізми розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та військових адміністрацій, зокрема повноважень у бюджетній сфері, механізмах контролю з боку військових адміністрацій, які мають забезпечити дотримання гарантій здійснення повноцінної діяльності для органів місцевого самоврядування. Необхідно забезпечити можливість здійснення самостійного виконання органами місцевого самоврядування територіальних громад всіх повноважень, отриманих в результаті реформ.
Проведене дослідження за сукупністю наукової новизни та уточнених теоретичних і методичних положень сприятиме посиленню методологічного обґрунтування подальшого розвитку реформи децентралізації, більш глибокому розумінню її сутності, систематизації правової і соціальної природи, обґрунтуванню структури розподілу повноважень між органами влади та місцевого самоврядування на принципах субсидіарності.

Кочерга О. П. Розподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності : дис. ... д-ра філософії : 281 Публічне управління та адміністрування / Кочерга Олександр Петрович. - Київ, 2024. - 243 с.