Досудовий розгляд та вирішення адміністративних спорів: законодавче регулювання, зарубіжний досвід

Прокопенко А. О. Досудовий розгляд та вирішення адміністративних спорів: законодавче регулювання, зарубіжний досвід : дис. … доктора філософії : 081 Право/ Прокопенко Аліна Олександрівна ; наук. кер. П.В. Діхтієвський. Київ, 2025. 229 с.

Дисертацію присвячено всебічному дослідженню досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів в Україні через призму аналізу зарубіжного досвіду його застосування.
Кваліфікаційна наукова праця є першим в Україні системним дослідженням законодавчого регулювання та зарубіжного досвіду досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів. Проведено детальний аналіз адміністративного процесуального законодавства, законодавства про адміністративну процедуру, про звернення громадян, галузевих законів в окремих сферах адміністративних правовідносин (податкових, митних, пенсійних, щодо проходження публічної служби).
Метою дисертації є дослідження правової природи та зарубіжного досвіду досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів в Україні, його значення та перспектив використання, розробка пропозицій щодо вдосконалення національного законодавства у цій сфері.
Вперше подано мотивоване розмежування процедур досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів, альтернативного та позасудового (у тому числі і медіації) вирішення адміністративних спорів. Доведено, що досудове вирішення адміністративного спору є адміністративною процедурою. Наголошено, що переважна більшість ознак, принципів та порядок здійснення адміністративної процедури мають поширюватися на окремі засоби досудового вирішення адміністративних спорів.
Доведено, що медіація, в тому числі й адміністративна, належить до позасудових способів урегулювання спорів. Цей висновок підтверджується, зокрема, і положеннями Кодексу адміністративного судочинства України та Закону України "Про медіацію".
Обґрунтовано, що досудове вирішення адміністративних спорів є особливим видом досудового вирішення спорів, що у свою чергу є видом альтернативного вирішення спорів.
Доведено, що до засобів альтернативного вирішення адміністративних спорів, що функціонують окремо від адміністративного судового провадження, належить досудовий розгляд та вирішення спору (включає адміністративне оскарження, консиліацію, вирішення спору адміністративними комісіями), медіація як позасудове вирішення адміністративного спору та інші примирні процедури (реалізуються на будь-якому етапі розв’язання адміністративного та не належать до жодної із перелічених категорій, зокрема, врегулювання спору за участю судді).
Подано наукову дефініцію досудового урегулювання (вирішення) адміністративного спору як адміністративної процедури, що застосовується адміністративним органом та особою як спосіб вирішення між ними правового конфлікту, є безоплатною, здійснюється без участі суду, та не виключає наступне звернення за судовим захистом у разі недосягнення сторонами бажаного результату вирішення спору.
Також автором сконцентровано увагу на наданні дефініцій альтернативного вирішення адміністративного спору та позасудового вирішення адміністративного спору, виокремлено їх ознаки, види та особливості.
Вперше сформовано наукову дефініцію обов’язкового досудового вирішення адміністративного спору. Його визначено як адміністративну процедуру, що в обов’язковому порядку застосовується адміністративним органом та особою з метою вирішення правового конфлікту, є безоплатною, здійснюється без участі суду та не виключає наступне звернення за судовим захистом у разі недосягнення бажаного результату вирішення спору. Виділено
основні ознаки та умови здійснення обов’язкового досудового вирішення адміністративного спору. Доведено практичну необхідність у впровадженні в національне законодавство та правозастосовну практику обов’язкових засобів вирішення окремих категорій адміністративних спорів, що будуть діяти як додатковий "фільтр" на шляху до судового розгляду. Таким чином, за умови застосування ефективних обов’язкових механізмів досудового врегулювання перед зверненням до адміністративного суду більшість спорів вирішуватиметься без необхідності використання ресурсів судової системи, яка буде зазнавати меншого тиску і навантаження. Перевагою цього є те, що адміністративні суди зможуть концентруватися на вирішенні найбільш складних та багаторівневих адміністративних справ.
За результатами ґрунтовного аналізу судової практики вирішення спорів у сфері проходження публічної, а зокрема і військової служби, з органами владних повноважень встановлено, що через недосконале законодавче регулювання досудового розгляду і вирішення адміністративних спорів суди, правозастосовні органи та учасники справ непослідовно ідентифікують окремі регуляторні процедури як досудові порядки вирішення спору. Це породжує суперечливі висновки при тлумаченні норм права у судових рішеннях, та може мати наслідком порушення прав та законних інтересів приватних осіб та держави.
Проведено комплексне дослідження зарубіжного досвіду регулювання досудового вирішення адміністративних спорів з метою виокремлення для впровадження в Україні найбільш досконало сформованих механізмів, що зможуть вдало підсилити вітчизняну правову систему. Акцентовано на дослідженні таких процедур в країнах континентальної, англо-американської та змішаної правових сімей.
Зарубіжний досвід ілюструє, що не всі процедури, що є сутнісно досудовими, визначаються як "pre-trial administrative disputes resolution". Не в кожній державі наявний комплексний законодавчий акт, що регулює досудове вирішення спорів, зокрема і адміністративних. Більшість країн, що
демонструють позитивний досвід застосування альтернативного вирішення адміністративних спорів, практикують саме досудові механізми. Широко застосовуваною за кордоном є практика обов’язкового досудового вирішення адміністративних спорів, яку наполегливо рекомендується запозичити для України.
Серед держав континентальної правової сім’ї виділено, зокрема, позитивний досвід Німеччини, Італії, Франції, Нідерландів, Бельгії, Латвії, Литви, Польщі та окремих держав південноамериканського континенту - Мексики, Перу, Чилі, Колумбії, Аргентини. Широко застосовуваними досудовими механізмами у цих юрисдикціях є адміністративна скарга, подання заперечення, консиліація, вирішення спору адміністративними комісіями та діяльність обмудсмена з питань публічного інтересу. Такі процедури переважно закріплені як обов’язкові до застосування перед зверненням до адміністративного суду.
Серед держав загального права досліджено основи законодавчого регулювання Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, Сполучених Штатів Америки, Канади, Японії, Австралії та інших юрисдикцій. Найбільш ефективними механізмами є спеціалізовані трибунали щодо вирішення окремих адміністративних справ (податкових, справ щодо соціального забезпечення, публічної служби, публічних закупівель). Оскарження рішень органів владних повноважень через трибунали закріплено переважно як обов’язкова умова для подальшого звернення до суду.
Подекуди в зарубіжних країнах є поширеною обов’язкова адміністративна медіація, однак для правової системи України її віднесення до досудових процедур не є логічним і послідовним рішенням через сутнісні ознаки медіації як добровільної конфіденційної позасудової процедури.
Авторкою вперше запропоновано розробку законодавчого регулювання процедур консиліації та діяльності консиліативних комісій як досудового вирішення адміністративних спорів, а також наголошено на необхідності його впровадження в національну правову систему. При аналізі зарубіжного досвіду
регулювання таких процедур авторка зверталася до нормативних актів Франції, Польщі, Литви. Основною особливістю консиліації визначено здатність консиліатора або консиліативної комісії на прохання учасників спору пропонувати взаємовигідні варіанти вирішення спору, а не лише організовувати сам процес вирішення спору.
Практичне значення результатів дисертаційної роботи полягає в наданні пропозицій внесення змін до національного законодавства щодо регулювання досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів. Як додаток до цієї дисертації запропоновано Проект Закону України щодо внесення змін до законодавчих актів у зв’язку з розширенням правового регулювання процедур досудового вирішення адміністративних спорів. Цим законопроєктом ілюстровано, що змін потребують два ключові нормативно-правові акти. Так, до Кодексу адміністративного судочинства України пропонується включити нормативні дефініції альтернативного та позасудового вирішення спору, а також внести зміни до частини четвертої статті 122 щодо встановлення норми про загальний строк звернення до адміністративного суду після застосування процедури досудового врегулювання. Разом з тим, до Закону України "Про адміністративну процедуру" запропоновано включити нормативні дефініції досудового вирішення адміністративного спору та обов’язкового досудового порядку вирішення адміністративного спору.
Попереднє впровадження результатів дисертації було здійснено авторкою у співпраці із науковим керівником при підготовці наукових висновків під час проведення наукової експертизи законопроєктів, що надходили для розгляду від профільних комітетів Верховної Ради України у сфері адміністративних та адміністративних процесуальних правовідносин, а також у діяльності Всеукраїнської асоціації адміністративних суддів, зокрема, при підготовці пропозицій до вдосконалення адміністративного та адміністративного процесуального законодавства та судової практики у сфері вирішення адміністративних справ адміністративними судами.