Прокопенко Аліна ОлександрівнаДіхтієвський Петро Васильович2025-04-152025-04-152025-03-19Прокопенко А. О. Досудовий розгляд та вирішення адміністративних спорів: законодавче регулювання, зарубіжний досвід : дис. … доктора філософії : 081 Право/ Прокопенко Аліна Олександрівна ; наук. кер. П.В. Діхтієвський. Київ, 2025. 229 с.https://ir.library.knu.ua/handle/15071834/6224The dissertation is dedicated to a comprehensive study of the procedures for pre-trial consideration and resolution of administrative disputes in Ukraine through the lens of foreign experience. The qualifying research work is the first systematic study of legislative regulation and foreign experience of pre-trial administrative disputes consideration and resolution in Ukraine. A detailed analysis of legislation on administrative process, administrative procedure, citizens' appeals, and sectoral laws in certain areas of administrative legal relations (tax, customs, relations related to pensions and public service) has been carried out. The purpose of the dissertation is to study the legal essence and foreign experience of pre-trial administrative disputes resolution in Ukraine, its significance and prospects for application, and to develop proposals for improving national legislation hereof. The author initially provides a reasonable distinction between the procedures for pre-trial administrative disputes resolution and alternative, out-of-court (including mediation) administrative disputes resolution. The author proves that pre-trial administrative disputes resolution is an administrative procedure. It is emphasized that most features, principles and stages of administrative procedure should apply to certain means of pre-trial administrative disputes resolution. The author proves that mediation, including administrative one, is an out-of-court dispute resolution procedure. This conclusion is confirmed, in particular, by provisions of Code of Administrative Procedure of Ukraine and Law of Ukraine "On Mediation". It is substantiated that pre-trial administrative disputes resolution is a special type of pre-trial disputes resolution belonging to alternative disputes resolution. It is proved that alternative administrative disputes resolution functioning separately from administrative court proceedings includes pre-trial disputes resolution (including administrative appeal, consiliation and dispute resolution by administrative commissions), mediation as an out-of-court procedure, and other reconciliation procedures applied at any stage of administrative dispute resolution (they do not belong to any of listed categories, in particular, dispute resolution with the participation of a judge). The author provides a scientific definition of pre-trial administrative dispute resolution as an administrative procedure which is used by an administrative body and a person as a means of resolving a legal conflict between them, is free of charge and carried out without the participation of a court, and does not exclude further recourse to judicial protection in case the parties fail to achieve the desired result of dispute resolution. The author also focuses on definitions of alternative administrative dispute resolution and out-of-court administrative dispute resolution, and identifies their features, types and peculiarities. The author initially formulates a scientific definition of mandatory pre-trial administrative disputes resolution. It is defined as an administrative procedure which is mandatorily applied by an administrative authority and a private entity to the end of legal conflict resolution, is free of charge and carried out without court participation, and does not exclude subsequent recourse to judicial protection in case of failure to achieve the desired result of dispute resolution. The author identifies key features and prerequisites for mandatory pre-trial administrative dispute resolution. The author proves the practical necessity of introducing mandatory means of certain categories of administrative disputes resolution into national legislation and law enforcement practice, which should act as an additional "filter" on the way to judicial protection. Thus, provided that effective mandatory pre-trial settlement mechanisms are applied before administrative court, most disputes are to be resolved without the the resources of the judicial system which incures less pressure and burden. The key advantage for administrative courts is their ability to concentrate on the most complex and multi-level administrative cases. Based on a thorough analysis of the court practice of disputes resolution in the field of public service, including military one, it has been established that due to imperfect legislative regulation of pre-trial administrative disputes resolution, courts, law enforcement agencies and private entities inconsistently identify certain regulatory procedures as pre-trial dispute resolution. Such a situation gives rise to contradictory conclusions when interpreting legal provisions of court decisions, and may result in violation of the rights and legitimate interests of individuals and the state. An author carries out a comprehensive study of foreign experience with regard to pre-trial administrative disputes resolution with identifying the most advanced mechanisms for their implementation in Ukraine (the ones could successfully strengthen the national legal system). The author focuses on the study of such procedures in the countries of continental, common law and mixed law families. Foreign experience illustrates that pre-trial administrative dispute resolution procedures are not consistently characterized by the legislator as such. Not every country has a comprehensive law regulating pre-trial dispute resolution, including administrative disputes resolution. However, most countries that demonstrate positive experience when applying alternative administrative dispute resolution utilize specifically pre-trial procedures. The mandatory pre-trial administrative disputes resolution is widely used abroad and is highly recommended for Ukraine. Among the countries of the continental legal family, the positive experience of Germany, Italy, France, the Netherlands, Belgium, Latvia, Lithuania, Poland and some countries of the South American continent (Mexico, Peru, Chile, Colombia, Argentina) is definitely noteworthy. Widely used pre-trial mechanisms in these jurisdictions include administrative complaints, objections, conciliation, dispute resolution by administrative commissions and the activities of the public interest ombudsman. Such procedures are mostly enshrined as mandatory before applying to administrative court. Among common law countries, the author has studied laws of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the United States of America, Canada, Japan and Australia. The most effective mechanisms imply specialized tribunals for certain administrative cases (tax, social security, public service, public procurement). The appeals against decisions of public authorities via tribunals usually serve as prerequisite for further recourse to the courts. The mandatory administrative mediation is commonly applied in some foreign countries, but for the Ukrainian legal system it is illogical and inconsistent step to identify mediation as a pre-trial procedure due to its essence of a voluntary confidential out-of-court procedure. The author initially proposes to develop legislative regulation of the consiliation procedures as means of pre-trial administrative disputes resolution and emphasizes on the necessity for its implementation in the national legal system. When analyzing foreign experience in regulating such procedures, the author refers to the regulations of France, Poland and Lithuania. The main feature of the conciliation is the conciliator’s ability to offer mutually beneficial options for dispute resolution, unlikely organizing dispute resolution process itself. The practical significance of this dissertation is developing relevant amendments to national legislation on the regulation of pre-trial administrative disputes resolution. As an appendix to this study, the author provides a Draft Law of Ukraine "On amendments to laws regarding the expanding of legal regulation of pre-trial administrative dispute resolution procedures". This draft law illustrates amendments into two key laws. Thus, it is offered to include into Code of Court Administrative Procedure of Ukraine statutory definitions of alternative and out-of-court dispute resolution, as well as to amend part four of Article 122 with establishing a rule on the general term for applying to an administrative court after pre-trial dispute resolution. Simultaneously, it is proposed to include into Law of Ukraine "On Administrative Procedure" the statutory definitions of pre-trial administrative dispute resolution and mandatory pre-trial administrative dispute resolution. The preliminary implementation of the results of the dissertation is carried out by the author in cooperation with her scientific supervisor when preparing scientific conclusions during the assessments of draft laws submitted by the committees of Verkhovna Rada Ukrainy with regard to administrative and administrative procedural legal relations. Besides, the results of dissertation also are implemented by All-Ukrainian Association of Administrative Judges when preparing offers for improving administrative and administrative procedural laws and judicial practice.Дисертацію присвячено всебічному дослідженню досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів в Україні через призму аналізу зарубіжного досвіду його застосування. Кваліфікаційна наукова праця є першим в Україні системним дослідженням законодавчого регулювання та зарубіжного досвіду досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів. Проведено детальний аналіз адміністративного процесуального законодавства, законодавства про адміністративну процедуру, про звернення громадян, галузевих законів в окремих сферах адміністративних правовідносин (податкових, митних, пенсійних, щодо проходження публічної служби). Метою дисертації є дослідження правової природи та зарубіжного досвіду досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів в Україні, його значення та перспектив використання, розробка пропозицій щодо вдосконалення національного законодавства у цій сфері. Вперше подано мотивоване розмежування процедур досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів, альтернативного та позасудового (у тому числі і медіації) вирішення адміністративних спорів. Доведено, що досудове вирішення адміністративного спору є адміністративною процедурою. Наголошено, що переважна більшість ознак, принципів та порядок здійснення адміністративної процедури мають поширюватися на окремі засоби досудового вирішення адміністративних спорів. Доведено, що медіація, в тому числі й адміністративна, належить до позасудових способів урегулювання спорів. Цей висновок підтверджується, зокрема, і положеннями Кодексу адміністративного судочинства України та Закону України "Про медіацію". Обґрунтовано, що досудове вирішення адміністративних спорів є особливим видом досудового вирішення спорів, що у свою чергу є видом альтернативного вирішення спорів. Доведено, що до засобів альтернативного вирішення адміністративних спорів, що функціонують окремо від адміністративного судового провадження, належить досудовий розгляд та вирішення спору (включає адміністративне оскарження, консиліацію, вирішення спору адміністративними комісіями), медіація як позасудове вирішення адміністративного спору та інші примирні процедури (реалізуються на будь-якому етапі розв’язання адміністративного та не належать до жодної із перелічених категорій, зокрема, врегулювання спору за участю судді). Подано наукову дефініцію досудового урегулювання (вирішення) адміністративного спору як адміністративної процедури, що застосовується адміністративним органом та особою як спосіб вирішення між ними правового конфлікту, є безоплатною, здійснюється без участі суду, та не виключає наступне звернення за судовим захистом у разі недосягнення сторонами бажаного результату вирішення спору. Також автором сконцентровано увагу на наданні дефініцій альтернативного вирішення адміністративного спору та позасудового вирішення адміністративного спору, виокремлено їх ознаки, види та особливості. Вперше сформовано наукову дефініцію обов’язкового досудового вирішення адміністративного спору. Його визначено як адміністративну процедуру, що в обов’язковому порядку застосовується адміністративним органом та особою з метою вирішення правового конфлікту, є безоплатною, здійснюється без участі суду та не виключає наступне звернення за судовим захистом у разі недосягнення бажаного результату вирішення спору. Виділено основні ознаки та умови здійснення обов’язкового досудового вирішення адміністративного спору. Доведено практичну необхідність у впровадженні в національне законодавство та правозастосовну практику обов’язкових засобів вирішення окремих категорій адміністративних спорів, що будуть діяти як додатковий "фільтр" на шляху до судового розгляду. Таким чином, за умови застосування ефективних обов’язкових механізмів досудового врегулювання перед зверненням до адміністративного суду більшість спорів вирішуватиметься без необхідності використання ресурсів судової системи, яка буде зазнавати меншого тиску і навантаження. Перевагою цього є те, що адміністративні суди зможуть концентруватися на вирішенні найбільш складних та багаторівневих адміністративних справ. За результатами ґрунтовного аналізу судової практики вирішення спорів у сфері проходження публічної, а зокрема і військової служби, з органами владних повноважень встановлено, що через недосконале законодавче регулювання досудового розгляду і вирішення адміністративних спорів суди, правозастосовні органи та учасники справ непослідовно ідентифікують окремі регуляторні процедури як досудові порядки вирішення спору. Це породжує суперечливі висновки при тлумаченні норм права у судових рішеннях, та може мати наслідком порушення прав та законних інтересів приватних осіб та держави. Проведено комплексне дослідження зарубіжного досвіду регулювання досудового вирішення адміністративних спорів з метою виокремлення для впровадження в Україні найбільш досконало сформованих механізмів, що зможуть вдало підсилити вітчизняну правову систему. Акцентовано на дослідженні таких процедур в країнах континентальної, англо-американської та змішаної правових сімей. Зарубіжний досвід ілюструє, що не всі процедури, що є сутнісно досудовими, визначаються як "pre-trial administrative disputes resolution". Не в кожній державі наявний комплексний законодавчий акт, що регулює досудове вирішення спорів, зокрема і адміністративних. Більшість країн, що демонструють позитивний досвід застосування альтернативного вирішення адміністративних спорів, практикують саме досудові механізми. Широко застосовуваною за кордоном є практика обов’язкового досудового вирішення адміністративних спорів, яку наполегливо рекомендується запозичити для України. Серед держав континентальної правової сім’ї виділено, зокрема, позитивний досвід Німеччини, Італії, Франції, Нідерландів, Бельгії, Латвії, Литви, Польщі та окремих держав південноамериканського континенту - Мексики, Перу, Чилі, Колумбії, Аргентини. Широко застосовуваними досудовими механізмами у цих юрисдикціях є адміністративна скарга, подання заперечення, консиліація, вирішення спору адміністративними комісіями та діяльність обмудсмена з питань публічного інтересу. Такі процедури переважно закріплені як обов’язкові до застосування перед зверненням до адміністративного суду. Серед держав загального права досліджено основи законодавчого регулювання Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, Сполучених Штатів Америки, Канади, Японії, Австралії та інших юрисдикцій. Найбільш ефективними механізмами є спеціалізовані трибунали щодо вирішення окремих адміністративних справ (податкових, справ щодо соціального забезпечення, публічної служби, публічних закупівель). Оскарження рішень органів владних повноважень через трибунали закріплено переважно як обов’язкова умова для подальшого звернення до суду. Подекуди в зарубіжних країнах є поширеною обов’язкова адміністративна медіація, однак для правової системи України її віднесення до досудових процедур не є логічним і послідовним рішенням через сутнісні ознаки медіації як добровільної конфіденційної позасудової процедури. Авторкою вперше запропоновано розробку законодавчого регулювання процедур консиліації та діяльності консиліативних комісій як досудового вирішення адміністративних спорів, а також наголошено на необхідності його впровадження в національну правову систему. При аналізі зарубіжного досвіду регулювання таких процедур авторка зверталася до нормативних актів Франції, Польщі, Литви. Основною особливістю консиліації визначено здатність консиліатора або консиліативної комісії на прохання учасників спору пропонувати взаємовигідні варіанти вирішення спору, а не лише організовувати сам процес вирішення спору. Практичне значення результатів дисертаційної роботи полягає в наданні пропозицій внесення змін до національного законодавства щодо регулювання досудового розгляду та вирішення адміністративних спорів. Як додаток до цієї дисертації запропоновано Проект Закону України щодо внесення змін до законодавчих актів у зв’язку з розширенням правового регулювання процедур досудового вирішення адміністративних спорів. Цим законопроєктом ілюстровано, що змін потребують два ключові нормативно-правові акти. Так, до Кодексу адміністративного судочинства України пропонується включити нормативні дефініції альтернативного та позасудового вирішення спору, а також внести зміни до частини четвертої статті 122 щодо встановлення норми про загальний строк звернення до адміністративного суду після застосування процедури досудового врегулювання. Разом з тим, до Закону України "Про адміністративну процедуру" запропоновано включити нормативні дефініції досудового вирішення адміністративного спору та обов’язкового досудового порядку вирішення адміністративного спору. Попереднє впровадження результатів дисертації було здійснено авторкою у співпраці із науковим керівником при підготовці наукових висновків під час проведення наукової експертизи законопроєктів, що надходили для розгляду від профільних комітетів Верховної Ради України у сфері адміністративних та адміністративних процесуальних правовідносин, а також у діяльності Всеукраїнської асоціації адміністративних суддів, зокрема, при підготовці пропозицій до вдосконалення адміністративного та адміністративного процесуального законодавства та судової практики у сфері вирішення адміністративних справ адміністративними судами.ukпублічно-правовий спірадміністративний спірдосудове вирішення адміністративного спорумедіаціяугода про примиренняальтернативне вирішення споруадміністративне оскарженняадміністративний судадміністративна процедураомбудсменправосуддяорган владних повноваженьзарубіжний досвідвоєнний станзаконопроєкт.administrative disputepublic law disputepre-trial administrative dispute resolutionmediationreconciliation agreementalternative dispute resolutionadministrative appealadministrative courtadministrative procedureombudsmanjusticegovernmental authorityforeign experiencemartial lawbill.Дисертація