Кочерга Олександр ПетровичДерун Тетяна Миколаївна2024-05-152024-05-152024Кочерга О. П. Розподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності : дис. ... д-ра філософії : 281 Публічне управління та адміністрування / Кочерга Олександр Петрович. - Київ, 2024. - 243 с.УДК 352.08https://ir.library.knu.ua/handle/123456789/787У дисертації на основі досліджень розкрито окремі пропозиції до розв’язання актуального наукового завдання в галузі знань 28 «Публічне управління та адміністрування», у частині науково-теоретичного обґрунтування особливостей розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх системних взаємозв’язків та надання методичних і практичних пропозицій по вдосконаленню організаційно-правового механізму реалізації принципу субсидіарності при розподілі владних повноважень. Перший розділ роботи присвячено узагальненню й уточненню теоретичних засад розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Здійснено науково-теоретичне обґрунтування визначення сутності категорій «децентралізація влади» та «субсидіарність», наведено визначення особливостей діяльності та проаналізовано взаємодію органів виконавчої влади та місцевого самоврядування (на засадах принципу субсидіарності). Проведено аналіз та здійснено оцінку зарубіжного досвіду процесів децентралізації влади та визначено окремі можливості його адаптації для України. На підставі аналізу наукових джерел установлено, що підходи до визначення поняття «децентралізація» в категорійно-понятійних межах науки державного управління не мають сталого визначення, найбільша розбіжність стосується трактування процесу передачі владних повноважень, його природи та форм: демократичної, правової, адміністративної, політичної та фіскальної. Узагальнено, що категорія «децентралізація» зазвичай трактується як делегування органам місцевого самоврядування від державних органів влади сукупності інституційних, правових, інформаційних та інших заходів, пов’язаних з виконанням управлінських функцій для організації життєдіяльності територіальних громад. Повнота визначення залежить від ступеню узагальнення тих означень та функцій, які позиціонують дослідники чи вимоги нормативно-правового поля. Розкрито сутність та обґрунтовано актуальність застосування принципу субсидіарності у взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Повнота застосування цього принципу зумовлена реформуванням та створенням нової основи адміністративно-територіального устрою, який передбачає укрупнення громад, ліквідацію та створення районів субрегіонального рівня, передачу повноважень від органів державної влади вищого рівня до органів нижчого рівня при розподілі повноважень. Встановлено, що принцип субсидіарності формує достатньо чітку схему розподілу функцій: проблеми, які громадяни можуть вирішити за допомогою інших громадян або приватних компаній; послуги, що можуть бути реалізовані органом місцевого самоврядування; послуги, що не можуть бути реалізовані на місцевому рівні і вирішення яких здійснюється на субрегіональному або регіональному рівнях. Потреба досліджень розмежування владних повноважень обумовлена факторами: політичної та юридичної конкурентної відповідальності цих органів влади; необхідністю дотримання встановленого Конституцією балансу, пов’язаного з виконанням повноважень; відсутністю механізмів чіткого розподілу сфер компетенцій; недосконалої нормативно-правової бази, дублюванні повноважень органів. Обґрунтовано види взаємодії, що виникає між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при розподілі повноважень, виконанні власних та делегованих повноважень: координаційна, субординційна і реординаційна, метою яких є об’єднання зусиль для вирішення загальних проблем публічного управління та завдань суспільства. Здійснено періодизацію формування нормативно-правової бази забезпечення системи розподілу повноважень державної влади з виокремленням трьох етапів: формування ієрархії структури органів публічної влади з розподілом повноважень (2014-2016 рр.); розвиток адміністративного етапу розподілу повноважень згідно з реформою управління (2016-2020 рр.); реалізація територіальної політики децентралізації управління (2020-2022 рр.). Ефективна взаємодія місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування полягає у: зміні деяких делегованих повноважень органів місцевого самоврядування у самоврядні, з метою уникнення дублювання цих повноважень; напрацюванні механізмів розмежування і співвідношення компетенцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; зміні структури органів виконавчої влади відповідно до нового адміністративно-територіального устрою та закріпленні за ними наглядових функцій; формуванні на субрегіональному та регіональному рівні координаційних рад з питань взаємодії. Зважаючи на те, що передові країни світу мають усталені традиції проведення реформ децентралізації, які достатньо апробовані, їх досвід для нашої держави є джерелом вивчення та можливої адаптації. Визначено, що утворення самоврядних одиниць в Україні має враховувати основні критерії цього досвіду через історичний контекст, економічні умови, географічні та демографічні складові, екологічні особливості та культурні фактори. Завдяки опрацюванню та адаптації наукою та практикою зарубіжного досвіду при формуванні Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, стало можливим отримання зарубіжного фінансування для підтримки реформи децентралізації в Україні. З врахуванням зарубіжного досвіду обґрунтовано, що взаємодія в контексті розподілу повноважень за принципом субсидіарності найбільш ефективна на рівнях: місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів влади та сільських, міських рад; місцевих державних адміністрацій і районних обласних рад; місцевої державної адміністрації та органу місцевого самоврядування за умови впровадження інституту префекта, наділеного повноваженнями припиненням дії рішення ради. У другому розділі здійснено аналіз складових процесу децентралізації влади в Україні та їх впливу на розподіл повноважень між рівнями влади. Здійснено загальну оцінку впливу реформи децентралізації влади на розподіл повноважень між її структурними складовими. Визначено сучасний стан та проблеми розмежування повноважень між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування. Запропоновано функціональну модель розподілу повноважень через основні форми взаємодії владних органів та правові інструменти. Проаналізовано зміни адміністративно-територіального устрою України за період незалежності, з акцентом на періоді активної фази реформ. Аналіз тенденцій розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за 2015-2023 рр. свідчить, що завдяки реформі децентралізації за станом на 2023 рік було створено 1469 ОТГ, що в 6,5 раз вище рівня 2015 р. Найбільш вагомим показником оцінки реформи децентралізації є делегування фіскальних повноважень, зміна принципів формування місцевих бюджетів, зокрема доходів територіальних громад. Встановлено, що сучасний стан розмежування повноважень між органами влади має особливості: конституційні, адміністративно-правові та нормативні, які в сукупності впливають на розмежування повноважень, визначають адміністративно-територіальний устрій, орієнтованість на централізацію або децентралізацію влади. Уточнено, що найбільш поширеною причиною управлінської кризи є консервування диспропорційності в адміністративно-територіальному устрої України, оскільки він породжує нераціональність організації влади на певних територіях, спричиняючи порушення важливого принципу повсюдності влади, а стан перебування одного населеного пункту у юрисдикції іншого породжує конфлікт компетенцій, що фактично призводить до двовладдя. Визначено, що критерії розмежування повноважень між органами влади дають можливість визначити вектор подальших змін законодавства, вдосконалення практики його реалізації, напрацювання нормативних положень, які стануть одним з чинників подальшого вдосконалення процесу розмежування повноважень на принципах субсидіарності. Побудовано функціональну модель розподілу повноважень між органами влади, з врахуванням нового адміністративно-територіального устрою України та стану реалізації принципу субсидіарності. Доведено необхідність прийняття спеціального Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України» для повноцінної реалізації нагромадженого досвіду в нормативно-правових актах щодо адміністративно-територіального устрою України, реформування виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування та продовження реформи децентралізації. У третьому розділі роботи надано пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування містяться. Запропоновано методичні підходи до ефективного розподілу повноважень між органами державної та місцевої влади за принципом субсидіарності на основі чинного нормативного поля. Узагальнено особливості розподілу владних повноважень в умовах воєнного стану. Визначено, що вдосконалення підходів до розмежування повноважень між органами влади потребує заходів, які корелюють із формуванням нового адміністративно-територіального устрою та сприяють зростанню фінансової стійкості територіальних громад. Необхідно на методичному рівні унормувати перелік повноважень, які можуть і які не можуть бути делегованими. Територіальна організація влади в контексті розподілу повноважень і відповідальності за рівнями управління як місцевих органів виконавчої влади так і органів місцевого самоврядування, має оптимізувати спроможність держави щодо: надання якісних послуг громадянам, створення умов для ефективної економічної діяльності, формування гідного рівня соціального забезпечення, жорсткого дотримання екологічних умов проживання та діяльності населення, розбудови міжнародного співробітництва тощо. У світлі загроз світовій демократії, порушення норм міжнародного права та загальносвітової кризи, що спричинив російський напад на Україну, встановлено необхідність розширення компетенції місцевого самоврядування через делегування його органам частини державних повноважень. Практика свідчить, що саме ця умова забезпечила стійкість влади на регіональному і місцевому рівнях та дозволила вистояти державі у найбільш складні періоди. Систематизовано основні виклики воєнного стану до реформи децентралізації: глибока втрата економічної та фінансової спроможностей громад у зв’язку воєнними діями та їхнім руйнівним впливом на економіку; обмеження доступу до фінансових та матеріальних ресурсів у зв’язку воєнними діями; криза комунальної інфраструктури у зв’язку з руйнуванням об’єктів критичної інфраструктури; суспільна недовіра до органів державної влади; кадрова криза у зв’язку з еміграцією , мобілізацією та перетіканням кадрів; криза соціальної інтеграції в територіальних громадах; демографічна кризи тощо. Запропоновано внести зміни до законодавства, що формують механізми розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та військових адміністрацій, зокрема повноважень у бюджетній сфері, механізмах контролю з боку військових адміністрацій, які мають забезпечити дотримання гарантій здійснення повноцінної діяльності для органів місцевого самоврядування. Необхідно забезпечити можливість здійснення самостійного виконання органами місцевого самоврядування територіальних громад всіх повноважень, отриманих в результаті реформ. Проведене дослідження за сукупністю наукової новизни та уточнених теоретичних і методичних положень сприятиме посиленню методологічного обґрунтування подальшого розвитку реформи децентралізації, більш глибокому розумінню її сутності, систематизації правової і соціальної природи, обґрунтуванню структури розподілу повноважень між органами влади та місцевого самоврядування на принципах субсидіарності.Based on research, the dissertation reveals individual proposals for solving an urgent scientific problem in the field of knowledge 28 “Public Management and Administration”, the essence of which is the scientific and theoretical justification of the features of the distribution of powers between executive authorities and local governments, their systemic relationships. responsibilities and providing methodological and practical proposals for improving the organizational and legal mechanism for implementing the principle of subsidiarity in the distribution of power. The first section of the work is devoted to generalizing and clarifying the theoretical foundations for the distribution of powers between executive authorities and local governments. A scientific and theoretical substantiation of the definition of the essence of the categories “decentralization of power” and “subsidiarity” has been carried out, a definition of the characteristics of the activity has been given, and the interaction of executive authorities and local self-government has been analyzed (based on the principle of subsidiarity). An analysis was carried out and an assessment was made of foreign experience in the processes of decentralization of power and certain possibilities for its adaptation for Ukraine were identified. Based on the analysis of scientific sources, it has been established that approaches to defining the concept of “decentralization” within the categoryconceptual boundaries of the science of public administration do not have a stable definition; the greatest discrepancy concerns the interpretation of the process of transfer of power, its nature and forms: democratic, legal, administrative, political and fiscal. It is generalized that the category of decentralization is usually interpreted as the delegation to local governments from state authorities of a set of institutional, legal, information and other activities related to the performance of management functions for organizing the life of territorial communities. The completeness of the definition depends on the degree of generalization of definitions and functions that are positioned by researchers or the requirements of the regulatory field. The essence and relevance of the application of the principle of subsidiarity in the interaction of executive authorities and local governments is revealed. The full application of this principle is due to the reform and creation of a new basis for the administrative-territorial structure, which provides for the consolidation of communities, the liquidation and creation of districts at the subregional level, and the transfer of powers from higher-level government bodies to lower-level bodies in the distribution of powers. It has been established that the principle of subsidiarity forms a fairly clear scheme for the distribution of functions: problems that can be solved by citizens with the help of other citizens or private companies; services that can be implemented by local government; services that can be implemented at the local level and which are addressed at the subregional or regional levels. The need for research into the delimitation of power is determined by the following factors: the political and legal competitive responsibility of these authorities; the need to maintain the balance established by the Constitution related to the execution of powers; lack of mechanisms for clear distribution of areas of competence; imperfect regulatory framework, duplication of authorities. The types of interaction that arise between executive authorities and local governments in the distribution of powers, the execution of their own and delegated powers are substantiated: coordination, subordination and reordination, the purpose of which is to combine efforts to solve common problems of public administration and the objectives of society. A periodization of the formation of the regulatory framework for ensuring the system of distribution of powers of state power was carried out, highlighting three stages: the formation of a hierarchy of the structure of public authorities with the distribution of powers (2014-2016); development of the administrative stage of distribution of powers according to the management reform (2016-2020); implementation of the territorial policy of decentralization of management (2020– 2022). Effective interaction between local executive authorities and local selfgovernment bodies consists of: changing some delegated powers of local government bodies into self-governing ones, in order to avoid duplication of these powers; developing mechanisms for delimiting and correlating the competencies of executive authorities and local government bodies; changing the structure of executive authorities in accordance with the new administrative-territorial structure and assigning supervisory functions to them; formation of coordination councils on interaction issues at the subregional and regional level. Considering that the leading countries of the world have established traditions of carrying out decentralization reforms, which are quite tested, their experience is a source of study and possible adaptation for our state. It has been established that the formation of self-governing units in Ukraine should take into account the main criteria of this experience through the historical context, economic conditions, geographical and demographic components, environmental features and cultural factors. Thanks to the elaboration and adaptation of foreign experience by science and practice in the formation of the State Regional Development Strategy for the period until 2020, it became possible to obtain foreign funding to support the decentralization reform in Ukraine. Taking into account foreign experience, it is substantiated that interaction in the context of the distribution of powers based on the principle of subsidiarity is most effective at the levels of: local state administrations, executive authorities and village and city councils; local state administrations and district regional councils; local state administration and local government when introducing the institution of a prefect vested with the power to terminate the effect of a council decision. The second chapter analyzes the components of the process of decentralization of power in Ukraine and their impact on the distribution of powers between levels of government. A general assessment of the impact of the decentralization reform on the distribution of powers between its structural components was carried out. The current state and problems of delimitation of powers between executive authorities and local self-government are determined. A functional model for the distribution of powers through the main forms of interaction between government bodies and legal instruments is proposed. Changes in the administrative-territorial structure of Ukraine during the period of independence are analyzed with an emphasis on the period of the active phase of reforms. Analysis of trends in the distribution of powers between executive authorities and local governments for 2015-2023. indicates that thanks to the decentralization reform, as of 2023, 1,469 local government units were created, which is 6.5 times higher than the level of 2015. The most significant indicator for assessing decentralization reforms is the delegation of fiscal powers, changes in the principles of formation of local budgets, including the income of territorial communities. It has been established that the state of delimitation of powers between government bodies has features: constitutional, administrative-legal and regulatory, which together affect the delimitation of powers, determine the administrative-territorial structure, focus on centralization or decentralization of power. It is clarified that the most common cause of a managerial crisis is the conservation of disproportionality in the administrative-territorial structure of Ukraine, since it gives rise to irrationality in the organization of power in certain territories, causing a violation of the important principle of the ubiquity of power, and the state of one locality being under the jurisdiction of another gives rise to conflict leading to dual power. It has been determined that the criteria for delimiting powers between government bodies make it possible to determine the vector of further changes in legislation, improving the practice of its implementation, and developing regulations that will become one of the factors for further improving the process of delimiting powers on the principles of subsidiarity. A functional model for the distribution of powers between government bodies has been constructed, taking into account the new administrative-territorial structure of Ukraine and the state of implementation of the principle of subsidiarity. The necessity of adopting a special Law “On the Fundamentals of the Administrative-Territorial Structure of Ukraine” has been proven for the full implementation of accumulated experience in regulatory legal acts on the administrative-territorial structure of Ukraine, reforming the executive bodies of state power and local self-government and continuing the decentralization reform. In the third section of the work, proposals and recommendations for improving the distribution of powers between executive power bodies and local self-government bodies are contained. Methodical approaches to the effective distribution of powers between state and local authorities based on the principle of subsidiarity based on the current regulatory framework are proposed. The peculiarities of the distribution of power under martial law are summarized. Improving approaches to the division of powers between government bodies requires measures that correlate with the formation of a new administrativeterritorial structure and contribute to the growth of financial sustainability of territorial communities. It is necessary at the methodological level to normalize the list of powers that can and cannot be delegated. The territorial organization of power in the context of the distribution of powers and responsibilities across levels of government of both local executive authorities and local self-government bodies should optimize the state’s ability to: provide quality services to citizens, create conditions for effective economic activity, create a decent level of social security, and strictly comply with environmental conditions residence and activities of the population, development of international cooperation, etc. In light of threats to world democracy, violations of international law and the global crisis that led to the Russian attack on Ukraine, the need has been established to expand the competence of local self-government through delegating part of state powers to its bodies. Practice shows that it was precisely this condition that ensured the stability of power at the regional and local levels and allowed the state to withstand the most difficult periods. The main challenges of martial law to decentralization reform are systematized: the profound loss of economic and financial capabilities of communities due to military operations and their destructive impact on the economy; restriction of access to financial and material resources in connection with military operations; crisis of communal infrastructure due to the destruction of critical infrastructure; public distrust of government authorities; personnel crisis due to emigration, mobilization and personnel flow; crisis of social integration in territorial communities; demographic crises, etc. It is proposed to make changes to the legislation that form the mechanisms for delimiting the powers of local self-government bodies and military administrations, in particular, powers in the budgetary sphere, control mechanisms on the part of military administrations, which should ensure compliance with guarantees for the implementation of full-fledged activities for local selfgovernment bodies. It is necessary to ensure the possibility of independent execution by local government bodies of territorial communities of all powers received as a result of reforms. The conducted research, based on the combination of scientific novelty and refined theoretical and methodological provisions, will help strengthen the methodological justification for the further development of the decentralization reform, a deeper understanding of its essence, systematization of its legal and social nature, and substantiation of the structure of the distribution of powers between authorities and local self-government on the principles of subsidiarity.uaдецентралізаціяфінансова децентралізаціясубсидіарністьоргани виконавчої владиоргани місцевого самоврядуваннядержавне управлінняадаптація досвіду країн ЄСповноваження органів місцевого самоврядуванняповноваження органів виконавчої владирозподіл повноважень органів владиправові інструменти розподілу повноважень органів владиреформа децентралізаціїкомунікаціявплив воєнного стануповоєнне відновленняdecentralizationfinancial decentralizationsubsidiarityexecutive authoritieslocal governmentsadaptation of the experience of EU countriespowers of local governmentspowers of executive authoritiesdistribution of powers of authoritieslegal instruments for distribution of powers of authoritiesdecentralization reforminfluence of martial lawДисертація